Законопроект о развитии Арктической зоны России – документ, о необходимости принятия которого спорили несколько лет, вот-вот поступит на рассмотрение правительства и Государственной думы.
О том, зачем региону нужен единый закон, каким он будет и как в целом изменится правовое поле развития российской Арктики, корреспонденты побеседовали с председателем Совета по Арктике и Антарктике, сенатором Вячеславом Штыровым.
Вячеслав Анатольевич, почему, на Ваш взгляд, сегодня необходимо создать единый комплексный закон для российской Арктики? Почему в данном случае стоит отойти от так называемого отраслевого подхода в правовом регулировании?
Анализ арктического законодательства, проведенный Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, показал, что в настоящее время действует более 500 нормативных правовых актов, которые регулируют правоотношения в Арктической зоне Российской Федерации.
Казалось бы, огромный массив документов, но он не создает на сегодняшний день надежной, уверенной законодательной основы для реализации тех целей и задач, которые поставлены в основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу и Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Более того, эти документы не создают механизмов для реализации государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».
Многие из этих нормативных правовых актов были созданы в совсем другую историческую эпоху и уже потеряли свою актуальность. Кроме того, эти документы создавались в основном по ведомственному принципу, поэтому многие нормативно-правовые акты противоречат друг другу. В целом же арктическое законодательство на данном этапе характеризуется отсутствием системы, целостного единства.
Например, Основами государственной политики в Арктике определено, что в Арктическую зону Российской Федерации входят не только сухопутные территории, но и морские акватории, которые прилегают к этим территориям. Однако нет никаких нормативных документов, которые регламентировали бы освоение этих территорий, морское планирование не урегулировано.
Констатируя, что нормативная база в отношении Арктического макрорегиона не соответствует тем задачам, которые ставятся в стратегических документах, утвержденных президентом и правительством, мы делаем вывод о необходимости создания целостного, комплексного закона о развитии Арктической зоны, который бы описывал правоотношения в разных сферах деятельности в российской Арктике максимально полно и конкретно. Решение о разработке такого комплексного закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» было принято на совместном заседании Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики в конце прошлого года.
Обоснованию этого решения были посвящены несколько заседаний Экспертного совета по Арктике и Антарктике (так наш Совет назывался до конца прошлого года). Ключевым из них стало совместное заседание президиума Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации с главами субъектов и председателями законодательных собраний субъектов Арктической зоны РФ, а также с Парламентской Ассоциацией «Дальний Восток и Забайкалье» с повесткой: «О концепции федерального закона «Об особых условиях развития Арктической зоны Российской Федерации».
На этих заседаниях мы пришли к выводу, что закон должен быть построен не по отраслевому, а по территориальному принципу.
Почему?
Условия жизни и труда в Арктике несравнимо жестче, чем в других регионах нашей страны, недостаточная развитость транспортной инфраструктуры и сезонность доставки грузов по воде приводят здесь к значительному удорожанию всех видов жизнедеятельности. Поэтому закон о развитии Арктической зоны РФ должен послужить выравниванию этих условий, чтобы сделать Арктику по меньшей мере равнопривлекательной для населения и бизнеса по отношению к другим субъектам Федерации.
Насколько правомерно и корректно обособлять Арктическую зону, создавая для нее специальный закон?
Да, есть такое мнение, и представители либерального блока правительства России настаивают на том, что принятие закона, касающегося отдельного макрорегиона, разрывает единое экономическое и правовое пространство страны, нарушает его целостность, разбивает на отдельные части.
Мы же считаем эту позицию неверной, так как создаваемый проект закона о развитии российской Арктики ни в какой части не приводит к обособлению данной территории и нигде не вступает в противоречие с действующим законодательством Российской Федерации. Это законодательство всего лишь развивается и конкретизируется применительно к особым условиям работы и жизни в условиях Арктики.
Каким образом при подготовке законопроекта учитывается мнение бизнеса, которому предстоит осваивать Арктику, и пожелания ее коренных жителей?
В состав Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации входят представители самых разных отраслей. Это и транспортники: моряки, авиаторы, железнодорожники, автомобилисты, и представители нефтегазовой отрасли, и строители, и другие специалисты.
Что касается коренных жителей, то в состав нашего Совета входят не только яркие личности, представляющие интересы коренных малочисленных народов Севера, но и якуты, русские, украинцы, белорусы, словом, многие представители этнического среза тех жителей Арктики, которые уже несколько веков осваивают и обустраивают самые северные территории нашей Родины. Чего стоит один только президент Союза городов Заполярья и Крайнего Севера Игорь Леонидович Шпектор или глава «Атомфлота» белорус Вячеслав Владимирович Рукша, отдавший большую часть своей жизни служению на морских просторах Арктики!
Можно перечислить весь состав Совета, и все это будут люди, так или иначе представляющие интересы жителей и бизнеса в Арктике, активно участвующие в обсуждении проекта закона на всех стадиях его создания и прохождения — от концепции и структуры, до текстового наполнения конкретных статей закона.
Кроме того, из представителей бизнес-сообщества и сформирован Деловой совет при Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, они входят также и в состав Экспертного совета Госкомиссии.
Кстати, в рамках краудсорсингового проекта «Деловой мир Арктики», созданного главой Делового совета, организован опрос предпринимателей, по его итогам будет сформирована наиболее актуальная группа вопросов для учета в законопроекте.
Так что каналы, по которым мнение бизнеса и коренных жителей доводится до разработчиков проекта закона, своевременно созданы и полноценно используются.
На какой стадии на данный момент находится подготовка законопроекта о развитии Арктической зоны Российской Федерации?
По совместной инициативе председателя Совета Федерации Валентины Матвиенко и заместителя председателя правительства Дмитрия Рогозина правительство включило разработку закона в план законопроектной деятельности на 2016 год. К настоящему моменту рабочей группой правительства в составе сотрудников Минэкономразвития и при активном участии экспертов Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации подготовлен текст документа, который проходит сейчас стадию активного обсуждения и согласования. В соответствии с планом-графиком осенью проект закона должен поступить для рассмотрения в правительство Российской Федерации, а затем — в Государственную думу.
Известно, что одновременно с разработкой законопроекта министерствами и ведомствами пересматривается стратегия развития Арктической зоны РФ и корректируется госпрограмма социально-экономического развития АЗРФ. С чем связана необходимость пересмотра стратегических документов, принятых относительно недавно?
У нас есть основы государственной политики, где определены цели нашего присутствия в Арктике, есть стратегия, которая на основании этих целей разворачивает последовательность задач, и есть государственная программа, которая является инструментом достижения этих задач. Сейчас они не во всем стыкуются или «вытекают» друг из друга, но, так или иначе, нам придется выстраивать цельную систему, учитывающую глобальные и долговременные изменения во внешней и внутренней политике, произошедшие в последние два года. Если же говорить только о госпрограмме «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», то совершенно очевидно, что она не разрабатывалась специально для макрорегиона. Из всех государственных программ, которые действовали на момент разработки арктической программы, просто выбрали те кусочки, которые в той или иной степени касаются Арктики, соединив их в один документ. Почему это не всеобъемлющая, не цельная и не комплексная программа?
В условиях резкой активизации наших арктических соседей к масштабному освоению арктических ресурсов, включая создание новых морских транспортных линий в акватории Северного Ледовитого океана и набирающего оборот интереса к Арктике со стороны стран Евросоюза и Азиатско-Тихоокеанского бассейна, необходимо срочно пройти стадию взаимоувязки стратегических документов, иначе невозможно будет последовательно и динамично двигаться к основной цели — комплексному развитию Арктической зоны. Отсрочка приведет лишь к потере времени, которого у нас и так нет.
Какие наиболее важные изменения и дополнения планируется внести в стратегию и госпрограмму?
Что касается изменений и дополнений в стратегию и госпрограмму, то часть из них вытекает из лозунга сегодняшнего дня: «опора на собственные силы при одновременном неприятии изоляционизма», часть рождается в ходе создания арктического законопроекта. Уже известно, что якорным для разработанного проекта закона является раздел, посвященный такому механизму развития Арктики, как «опорная зона». Формирование «опорных зон» предусматривает развитие территории как целостного проекта через взаимоувязку всех «отраслевых» мероприятий на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации. По замыслу разработчиков закона, создание «опорных зон» должно предусматривать ряд преимуществ для бизнеса, в частности, создание производственных и промышленных объектов, объектов транспортной, энергетической, социальной, коммунальной инфраструктуры, иных объектов, расположенных в Арктической зоне, в целях взаимной увязки проектов в рамках единой арктической инфраструктуры.
При разработке предложений для внесения изменений в стратегию и госпрограмму учитываются также многочисленные наработки Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, часть из которых прошла экспертизу в Совете по Арктике и Антарктике Совета Федерации, а часть была отвергнута или отодвинута с условием проведения дополнительных исследований. Например, недавно в Совете по Арктике и Антарктике были проведены слушания по вопросам создания национального контейнерного пути в акватории Северного Ледовитого океана и по вопросу о создании единого транспортно-логистического оператора Северного морского пути. Если первый вопрос был признан пока слишком «сырым», то есть недостаточно проработанным с научной и экономической точки зрения, то второй был принципиально поддержан, хотя и с условием проведения НИР и дополнительной экспертизы полученных результатов
