Арктику все чаще называют ареной глобального противостояния, где развернется «большая игра» ХХI в. Это неслучайно, принимая во внимание, что, по оценкам экспертов, в Арктике сосредоточено более 20% неразведанных мировых запасов углеводородов. Кроме того, таяние льдов в будущем может открыть кратчайший морской путь из Восточной Азии в Западную Европу. В последние годы Евросоюз активизирует свою политику в Арктике наряду с другими странами. Брюссель, похоже, хочет побороться за влияние в Арктическом регионе, но хватит ли у него ресурсов и политического маневра?
Интересы Евросоюза в Арктике
Арктика с ее энергетическим, пищевым и военно-стратегическим потенциалом вызывает интерес всех крупных международных игроков. И ЕС здесь не является исключением. Тем более, что почти 40% рыбных ресурсов ЕС получает из арктических и приарктических стран. ЕС также заинтересован в арктических территориях, поскольку более 50% используемых им энергоносителей поступает из северных, арктических или приарктических территорий России и Норвегии.
Соответственно, энергетическое развитие и развитие арктических территорий для ЕС – это сейчас отчетливо связанные понятия. Кроме того, по словам высокого представителя ЕС по внешней политике, Арктика является еще и территорией, изменяющей геостратегическую динамику, влияющей на международную стабильность и безопасность ЕС.
Арктическая политика ЕС ведет отсчет с 2008 г., когда Еврокомиссия опубликовала первое Коммюнике о возможных стратегиях в Арктике. Рассуждая об арктической политике ЕС, следует обратить внимание на несколько моментов.
Имеет ли ЕС выход к Арктике?
Во-первых, само понятие «арктическая политика» ЕС вызывает вопросы, так как ЕС имеет арктический статус исключительно благодаря членству в союзе Дании. Хотя арктическая территория Дании – Гренландия – не входит в состав ЕС по итогам референдума 1982 г.
Более того, изучая документы институтов ЕС, можно обратить внимание на то, что ЕС доказывает свою причастность Арктике через таких своих членов, как Финляндия и Швеция, которые являются участниками Арктического совета. В то же время другие европейские члены Арктического совета – Исландия и Норвегия – не являются членами ЕС.
Понятие «Арктический регион», используемое в Коммюнике Еврокомиссии 2008 г., относится к территориям вокруг Северного полюса. Это территории Северного Ледовитого океана и восьми стран – Канады, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, России, Швеции и США. Географически Финляндия и Швеция не имеют океанических границ с Арктикой и автоматически выбывают из споров за арктический шельф.
Официальный арктический статус в рамках Арктического совета имеют пять государств – Россия, Канада, США, Норвегия и Дания.
В то время как Исландия, Финляндия и Швеция – это скорее приарктические государства. Они пытаются всячески доказать свой арктический статус. Для этого они прибегают к «историческому подходу», апеллируя к давнишним «светлым временам».
Непрочные позиции Евросоюза в Арктике
Во-вторых, несколько противоречивой представляется организационная деятельность ЕС в отношении Арктики. Прежде всего, у ЕС нет правовых инструментов реализации полномасштабных инициатив. Однако ЕС является членом важных для развития Арктики организаций.
ЕС стал подписантом Конвенции ООН по морскому праву. Также Евросоюз является ad hoc наблюдателем при Арктическом совете (он подал заявку на право быть постоянным наблюдателем, однако она еще не получила положительного ответа). При этом три члена ЕС остаются участниками Арктического совета (Дания, Финляндия и Швеция), а другие страны ЕС выступают в роли постоянных наблюдателей при нем (Франция, Германия, Нидерланды, Италия, Испания, Польша и Великобритания, готовящаяся переступить порог ЕС).
Однако в рамках Арктического совета ЕС довольно трудно предлагать свое видение и свои стратегии, так как Арктический совет длительное время вообще избегал обсуждения тем, выходящих за пределы устойчивого развития и окружающей среды.
С ростом экономической, энергетической и геополитической значимости Арктики Совет стал привлекать в качестве наблюдателей разных игроков, что ослабляет позиции ЕС в Совете. Так, в 2015 г. статус наблюдателя был предоставлен Китаю, Индии, Италии, Южной Корее, Японии, Сингапуру (ЕС же имеет статус ad hoc наблюдателя). Одновременно с этим ЕС, не будучи членом Арктического совета, финансирует многие программы, связанные с экологией и исследованиями.
В лице Европейской комиссии ЕС участвует также в Баренцевом/Евроарктическом совете в рамках рабочих групп. Прежде всего, интерес ЕС здесь представлен в Транспортном комитете. Так, Баренцев регион включен в транспортную зону ЕС. Евросоюз полагает, что обладает необходимыми технологиями для исследования и освоения арктических территорий, чтобы активизировать свою политику на этом направлении. Некоторые надежды в этом плане ЕС возлагает на период председательства Финляндии в Арктическом совете в 2017 г.
Евросоюз включается в борьбу за Арктику?
В-третьих, институты Евросоюза пока что не определили четко, в чем заключена суть арктической политики ЕС. После выхода Гренландии из состава ЕС арктическая повестка поблекла. ЕС вернулся к ней только после вступления Швеции и Финляндии в 1995 г., так как это заставило ЕС разрабатывать специальные программы в отношении северных и приарктических территорий.
Первое постановление по арктическому направлению политики ЕС относится к 2008 г. В нем доказывается, что ЕС связан с Арктикой через государства-члены (Дания, Финляндия и Швеция), которые «имеют арктические территории и приоритетны в развитии Северного измерения ЕС». Другие государства – Исландия и Норвегия – являются членами Европейской экономической зоны. А Канада, Россия и США названы в Коммюнике стратегическими партнерами ЕС.
Согласно документу, для ЕС Арктика выступает предметом интереса и озабоченности с точки зрения экологии, изменения климата, транспорта, рыболовства и энергетики.
При этом Еврокомиссия признает, что ЕС не хватает скоординированной и систематической арктической политики и предлагает сосредоточиться на трех целях – защита Арктики совместно с ее населением; развитие устойчивого использования ресурсов; вклад в развитие многостороннего управления в Арктике.
В июне 2016 г. Комиссия ЕС и высокий представитель ЕС по внешней политике разработали и представили дополнительные, уточняющие цели для арктической политики ЕС, которая должна быть акцентирована на: исследовательской работе в отношении арктической территории и экологии; создании условий экономического развития Арктики; конструктивном диалоге с арктическими государствами, народами и другими партнерами.
27 апреля 2016 г. ЕС запустил новую интегрированную программу политики для Арктики, где Арктика представлена и пограничной зоной (фронтиром) и «воротами» в ЕС.
Эта инициатива направлена, прежде всего, на решение экологических вопросов. Программа включает и социальное направление, связанное с поддержкой жителей арктических территорий.
Кроме того, с 1999 г. ЕС осуществляет программу «Северного измерения», в которую включены не только сами страны ЕС, но также Норвегия, Исландия и Россия. Основными приоритетами для ЕС здесь являются транспортная система, научные исследования, культура, поддержка коренных народов.
Так, более €200 млн с 2002 г. по настоящее время было выделено из бюджета ЕС на исследовательскую работу, не считая вкладов отдельных государств-членов. С 2007 по 2013 гг. при софинансировании с государствами ЕС почти €2 млрд пошли на поддержку коренных народов. Свыше €1 млрд с 2014 по 2020 гг. из структурных и инвестиционных фондов ЕС было и планируется выделить на исследования, инновации и чистую энергетику. При этом ЕС вместе с Россией являются главными донорами фонда Партнерства в области окружающей среды в рамках Северного измерения.
Другой программой, затрагивающей арктическое направление ЕС, стала программа Интегрированной политики морского развития. Одна из ее целей заключается в разработке четких интересов ЕС в Арктике.
С кем дружит Евросоюз в Арктике
В-четвертых, при обсуждении перспектив арктической политики ЕС необходимо обратить внимание на конкретные аспекты соперничества ЕС с другими игроками в Арктике.
Тот факт, что сам ЕС вышел на арктический простор уже подтверждает то, что Арктика стала пространством, в котором творится мировая политика.
В зоне Арктики интересы ЕС пересекаются с интересами других игроков, в частности, России и США. И здесь очень многое зависит от готовности сторон к диалогу.
США, Россия, как и многие другие страны, а также Европарламент являются участниками конференции арктических парламентариев. При этом США и Россия заключили соглашения со всеми арктическими государствами.
ЕС планирует, прежде всего, развивать сотрудничество со странами-членами ЕС, а также с США, полагая такой подход наиболее оправданным. ЕС уже выступил с инициативой Полярной сети, объединяющей 22 европейских исследовательских института, занимающихся разработкой экологических программ в области международных исследований климата в Арктике, а также развитием транснационального доступа к арктической исследовательской инфраструктуре.
При этом ЕС также заявил о сотрудничестве со странами, не относящимися к региону, но проявляющими растущий интерес к Арктике – с Китаем, Индией, Японией.
Важно, что Китай отчетливо понимает свои экономические интересы в арктическом регионе. Он сделал ставку на сотрудничество с арктическими государствами – прежде всего, с Россией.
Фактор России, США и НАТО
Большая часть всех ресурсов в Арктике принадлежит Российской Федерации. При этом Россия не только экономически заинтересована в Арктике. Она вкладывает средства в развитие транспортной инфраструктуры и укрепление безопасности, ведет себя как прагматичный партнер, поддерживая Конвенцию по морскому праву в качестве важнейшего юридического инструмента. Около 70% площади России приходится на северные территории, а население российской Арктики более чем в два раза превосходит аналогичный показатель в других арктических государствах.
Невзирая на эти обстоятельства, коммюнике и заявления институтов ЕС об арктическом направлении политики ЕС очень редко затрагивают вопрос о сотрудничестве с Россией.
В лучшем случае Россия указана в документах как стратегический партнер наряду с другими государствами региона. Однако ни ее роль, ни позиции в соответствующих институтах арктических государств никак не затронуты и не представлены в рамках документов ЕС.
Это еще раз доказывает то, что ЕС в первую очередь делает ставку на собственных членов, входящих в его состав, и на США. При этом отдельные государства-члены ЕС заинтересованы в сотрудничестве с Россией на арктическом направлении. Прежде всего, такой интерес есть у Финляндии, получающей выход к Арктике через российские территории.
Украинский кризис стал новым фактором. Прежде всего, он привел к введению санкций против России. Например, санкции в области технологий были направлены на снижение нефтедобычи, что может существенно повлиять и на реализацию Россией проектов разработок на арктическом шельфе. Из-за украинского кризиса также прекратились совместные учения в Арктике.
Одновременно с этим многие западные участники арктической политики связали свое взаимодействие с Россией с выполнением Минских договоренностей.
Например, об этом заявила Эрна Сульберг, премьер-министр Норвегии. Примечательно, что во время международной конференции «Арктические рубежи», проходившей в Тромсе в январе 2015 г., ни представители Швеции, ни Финляндии, ни Норвегии в своих докладах вообще не упомянули про сотрудничество с Россией.
Следовательно, США становятся более важным партнером для ЕС на арктическом направлении, причем отчасти безальтернативным, учитывая ухудшение отношений с Россией. Кстати, США являются наблюдателем в рамках политики Северного измерения ЕС.
Для США, как и для России, в Арктике важны не только экономические, но и геостратегические вопросы. Это объясняет позицию США, стремящихся добиться сохранения свободной морской зоны для беспрепятственного передвижения судов. При этом США не ратифицировали конвенцию по морскому праву ООН и всячески избегают любых обязательств.
Естественное и географически предопределенное присутствие России в Арктике вызывает у ряда западных стран опасения. Многие государства ЕС являются членами НАТО, что заметно повлияло на активизацию НАТО в Арктике.
Ряд государств – Норвегия, Дания, Швеция, Исландия и Финляндия – даже обсуждали идею мини-НАТО.
Однако в арктической политике остаются нерешенными вопросы, которые касаются и стран НАТО, и ЕС. Например, между США и Канадой есть споры о разграничительной линии в море Бофорта. Канада и Дания оспаривают друг у друга остров Ганса.
Таким образом, ЕС является новым игроком в Арктике. Поэтому речь идет не столько о том, чего хочет ЕС, сколько о том, как его воспринимают в качестве арктического игрока другие государства, которые чаще всего не видят его в качестве сильного участника.
Поэтому ЕС предстоит определить более точный формат для своих действий на арктическом направлении. И вряд ли опора на инструменты США может оказать весомую поддержку инициативам ЕС. ЕС осознает, что его намерения и инициативы в отношении Арктики в некотором смысле непрозрачны и непонятны другим участникам, что вызывает ряд спекуляций. Однако арктическая политика ЕС постепенно приобретает характер политики измерений, которые уже работают в ЕС. Очевидно, что и сотрудничество с Россией останется по большей части задачей Северного измерения, в то время как более значимыми по-прежнему останутся двусторонние взаимоотношения стран-членов ЕС и России.
