В сенате США 8 марта выступил главнокомандующий силами НАТО в Европе американский генерал Кертис Скапарротти. Еще раз напомнив о возрождении военного присутствия России в Арктике, он добавил:
«Россия намерена утверждать суверенитет над Северным морским путем в нарушение положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву».
По мнению генерала, Россия в ближайшее время получит возможность контролировать Севморпуть. Весьма странное предположение: ведь это уже давно стало реальностью.
Северный морской путь (СМП) является главной морской коммуникацией России в Арктике. Он проходит по морям Северного Ледовитого океана вдоль российского побережья от Карских ворот до бухты Провидения на Чукотке (общее расстояние — 5600 км).
У маршрута есть и другое, международное название — Северо-Восточный проход. По аналогии с Северо-Западным проходом (СЗП), который пролегает вдоль северного берега Северной Америки через Канадский Арктический архипелаг. Альтернатива СМП не пользуется особой популярностью из-за меньшей проходимости льдов, но США видят в этом маршруте перспективу и спорит с Канадой о статусе этих вод.
Таким образом, Канада и Россия в глазах других государств злоупотребляют своими правами прибрежных стран. Активнее всех протестуют США — единственная из развитых стран, которая не является участницей Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Документ, упомянутый американским генералом Скапарротти, регулирует важнейшие международно-правовые вопросы, касающиеся акватории Мирового океана. Америка не присоединяется к Конвенции именно потому, что не признаёт установленные ею правила мореплавания, в том числе, в Арктике.
«Анализ действующего российского законодательства о СМП позволяет прийти к выводу о том, что наша страна, не распространяя свой суверенитет на всю акваторию СМП юридически, фактически поставила под свой полный контроль плавание по ней судов иностранных государств», — считает доктор юридических наук, профессор Дальневосточного федерального университета Вячеслав Гаврилов.
Российский контроль действительно распространяется не только на внутренние воды и территориальные моря, но и на прилежащую и исключительную 200-мильную экономическую зону. В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, в этих зонах суверенитет прибрежного государства не действует. Но слишком уж специфичными являются воды Арктики, и на каждый аргумент находится вполне справедливое возражение.
Исторически сложилось
Научная литература оправдывает и объясняет действия России несколькими доводами. Сначала в ход идет историческая справедливость.
Важность северных вод для экономики и обороноспособности России подчеркивал еще Михаил Ломоносов, однако до появления в конце XIX века первых ледоколов маршрут оставался нерентабельным. Стратегическую важность Севморпути верно оценило советское правительство и направило на его освоение большой объем ресурсов. В 1932 году экспедиция Отто Шмидта впервые прошла маршрут за одну навигацию и помогла не только исследовать особенности акватории, но и обеспечить ее администрирование. 1 января 1933 года было фактически создано Главное управление Северного морского пути при Совете Народных Комиссаров СССР.
Важную роль СМП сыграл в Великой Отечественной войне. По нему боевые корабли Тихоокеанского флота шли в Баренцево море, перевозился уголь, лес и другие грузы.
Иностранные суда получили разрешение курсировать по Севморпути только в 1967 году: так правительство СССР планировало частично возместить свои затраты на освоение Севера. Но ажиотажа со стороны зарубежных компаний не наблюдалось, маршрут считался небезопасным из-за своих климатических особенностей.
Тем не менее, Советский Союз с задачей оснащения СМП справился успешно: уже к 1980-м годам на арктическом побережье появились портовые терминалы, судостроительные заводы, метеослужба, ледокольный и технический флот. Севморпуть облегчил снабжение заполярных регионов товарами и энергоресурсами и экспорт полезных ископаемых.
В 1990-е годы активное развитие СМП прервалось из-за внутренних проблем России. Прибрежные поселки опустели, грузоперевозки снизились, многие метеостанции и военные объекты были заброшены. Ситуация стала меняться в последнее десятилетие — Россия возвращается в Арктику, и отдавать главный водный маршрут в бесконтрольное общее пользование не планирует.
Чей пролив?
Исторический принцип работает и в случае со статусом проливов, через которые пролегает Севморпуть. США настаивают на том, что они должны быть свободны для общего пользования, как, к примеру, Гибралтарский и Магелланов проливы. Но применить единые правила к северным и южным проливам невозможно, и причина кроется в специфике морей Севморпути.
«С точки зрения российской правовой доктрины, расположенные в Арктике Карское море, море Лаптевых, Восточно-Сибирское море, Чукотское море (в пределах российского сектора) представляют собой моря заливного типа, — поясняет Валерий Конышев, профессор Санкт-Петербургского государственного университета. — Они исторически принадлежат нашей стране, и на них распространяется режим внутренних морских вод. Международные конвенции в отношении этих проливов не заключались, судоходство по ним с советских времен регламентируется национальным законодательством и правилами. Поэтому никаких оснований для распространения на проливы в акватории СМП режима свободного всеобщего пользования не существует».
Кроме того, практическая польза от «ничейных» проливов на севере сомнительна, поскольку территориальные воды морей все равно останутся в ведении России. Раздробить Севморпуть на внутренние и международные части — значит также снизить общую безопасность на акватории.
Безопасность превыше всего
Важным аргументом в пользу России является специфика Арктического региона и наличие у прибрежных государств особых прав и обязанностей. Законы РФ требуют от иностранных судов оплатить услуги ледокольного и лоцманского сопровождения в акватории СМП. К тому же, судно находится под пристальным вниманием на протяжении всего маршрута.
«Судовладелец или капитан судна, намеревающегося пройти по СМП, должен не менее чем за 15 суток до начала движения в этой акватории подать заявку на плавание в Администрацию СМП для получения разрешения, которое выдается на строго определенный период, — разъясняет процесс Владимир Котляр, член Международно-правового совета при МИД России. — Российские и иностранные суда при плавании по СМП должны соответствовать специальным ледовым требованиям и иметь страховку. Кроме того, они должны сообщать Администрации за 72 часа о подходе к границам акватории СМП, а также ежедневно информировать о движении судна, его состоянии и фактическом времени пересечения границ акватории».
В Конвенции ООН сказано, что в прилегающей зоне прибрежное государство может осуществлять контроль, если он необходим с точки зрения безопасности любого порядка. Акватория Севморпути тесно связана с экосистемой всей российской Арктики, на побережье находятся важные военные и промышленные объекты. Поэтому требования России к добросовестному судоходству вполне понятны и правомерны.
Ключ к развитию Арктики
Критической важности в отстаивании своих прав на Севморпуть у России пока нет. Арктическому морскому маршруту никогда не стать новым Суэцким каналом, и транзит вряд ли составит большую часть грузопотока по СМП в ближайшем будущем. В первую очередь СМП важен для развития российской Арктики.
Пока Севморпуть сложно назвать частью федерального транспортно-логистического комплекса, для этого стране необходимо значительно улучшить прибрежную инфраструктуру. О внимании государства к проблеме свидетельствуют слова президента Российской Федерации Владимира Путина из послания Федеральному собранию 2018 года. Он назвал СМП «ключом к развитию русской Арктики» и поставил цель выйти к 2024 году на показатели грузооборота по арктическим водам в 80 млн тонн.
«Обратите внимание, в советское время [Севморпуть] активнее использовали, чем мы в предыдущее. Но мы нарастим и выйдем на новые рубежи. Здесь нет никаких сомнений», — добавил глава государства.
Современная Россия вернулась к пониманию важнейшего статуса Севморпути, поэтому можно не сомневаться: при необходимости права на арктический маршрут государство сможет отстоять. Но эксперты в области международного права призывают делать это поступательно, путем модернизации правового режима судоходства.
Одним из шагов к этому стал международный Полярный кодекс от 1 января 2017 года, в который вошли все требования Минтранса РФ к морским судам на Севморпути. Кодекс сочетается с российскими правилами, и страна продолжает работать над законодательством, которое создаст экономически привлекательные условия для иностранцев и будет отвечать интересам России.
