Вопрос о поисково-спасательных операциях в Арктике (SAR) в наше время беспокоит многих людей. Ну или по крайней мере тех жителей Арктики, кто живет за счет рыболовства и охоты, не говоря уже о тех, кто собирается отправиться в плавание на лайнере Crystal Serenity (дословно — «Кристальная безмятежность») по Северо-Западному проходу в августе.
Оставим в стороне вопрос о разумности (не говоря уже о безмятежности) путешествия по Северо-Западному проходу. Что постоянно ускользает из разговоров о поисково-спасательных операциях в Арктике, так это роль, которую местное население вольно или невольно должно, способно и непременно будет играть в случае чрезвычайной ситуации.
Недавние соглашения, подписанные между восемью арктическими государствами под эгидой рабочей группы Арктического совета по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и готовности к ним, а также усилия по созданию Арктического форума береговых охран имеют большое значение для создания регионального подхода к устранению последствий различного типа происшествий, которые могут произойти на море и многие из которых с большой долей вероятности будут иметь международный характер. Однако до сих пор соглашения в первую очередь фокусировались на восьми арктических странах с точки зрения национальных государств, а также на способах взаимодействия национальных правительств в случае чрезвычайных происшествий.
Например, хотя в соглашении о сотрудничестве в сфере готовности к ликвидации разливов нефти и говорится об угрозе, которую загрязнение нефтью создает для местных жителей и коренных народов, это соглашение заключено между восемью арктическими государствами и не подразумевает прямого участия местных сообществ (данное соглашение основывается на обычных межгосударственных границах и заключении международных договоров).
В соглашении о проведении аварийно-спасательных работ не упоминаются коренные народы Арктики и других местные жители, и вследствие этого оно совершенно не принимает во внимание тот факт, что любые аварийно-спасательные команды будут отправляться на задание из различных местных общин (то есть поселений коренных жителей, если речь идет об арктических территориях Северной Америки), расположенных по берегам Арктики.
В то время как сотрудничество между национальными государствами является важным и необходимым, на деле основная часть аварийно-спасательных операций совершается на земле во взаимодействии с местными жителями и на территории местных общин. Зачастую эти общины чрезвычайно малочисленны (население некоторых из них составляет всего несколько сотен жителей), но при любом раскладе они хотят иметь возможность оказывать посильную помощь. Местные жители понимают, что их благосостояние зависит от чистой воды и ограниченных запасов еды и источников энергии, поставляемых один или два раза в год, которые могут быть израсходованы в течение одного дня в случае наплыва нескольких тысяч туристов, ищущих убежища. О том, что происходит в таких случаях, мы знаем из своего собственного опыта.
Например, в последующие после аварии нефтяной платформы Deepwater Horizon дни, когда нефть все еще продолжала бить из скважины, унося с собой экономическую прибыль, некоторые ловцы крабов пытались помочь в устранении последствий разлива.
Несмотря на то, что у них были лодки, и они были готовы помогать, они столкнулись с отсутствием четких каналов связи и каких бы то ни было планов по предоставлению им средств для участия в очистке акватории. Эйси Купер, один из тех краболовов, дал интервью во время ликвидации последствий катастрофы. Он был раздосадован тем, что Береговая охрана США и британская нефтегазовая компания BP, оператор нефтяной платформы (которая была назначена главной ответственной за случившееся), только спустя двое суток с момента разлива нефти, начали нанимать местных рыбаков для помощи. «Мы должны были стать первыми, с кем они связались, — сетовал г-н Купер. — Мы знаем местные реки и болота, как никто другой».
В другом случае в сентябре 2010 года двухпалубное пассажирское судно Clipper Adventurer (ныне Sea Adventurer) село на мель приблизительно в 60 морских милях от инуитской деревни Куглуктук на территории Северо-Западного прохода. Первым судном Канадской береговой охраны, пришедшим на помощь, стал ледокол Amundsen, который был направлен к месту происшествия из моря Бофорта, где он принимал участие в научной экспедиции. Поход занял около полутора суток. Первой остановкой стала инуитская деревушка. Жители деревни открыли помещение общественного центра, чтобы пострадавшие могли переночевать, был открыт местный магазин, а многие жители принесли в качестве помощи одеяла, подушки и другие необходимые вещи.
В случаях, подобных этому, участниками которого стали севшее на мель туристическое судно, береговая охрана и местное поселение коренных жителей, ответственный за возмещение потраченных сил и средств не может быть надлежащим образом определен в рамках существующих национальных и международных законов. Что будет, если судно (с большой долей вероятности идущее под флагом другой страны) окажется в аварийной ситуации, в результате которой пассажиры вынуждены будут потратить запасы местных общин? Кто будет нести ответственность и кто будет осуществлять надзор за выполнением обязательств?
В то время, как пассажиры лайнера Serenity, возможно, верят, что Crystal, компания — владелец судна, и ее экипаж обеспечат их полную безопасность (как думает Сью Пендлтон, которая забронировала себе путевку на Serenity этим летом и чьи слова были недавно процитированы в статье журнала New York Times, посвященной предстоящему плаванию), обеспечение защиты и безопасности местных общин остается под вопросом.
Согласно Times, «даже несмотря на то, что компания Crystal пошла на необычный шаг, потребовав от пассажиров внести 50 тыс. долларов США в качестве страхового взноса на случай эвакуации», г-жа Пендлтон не была этим обеспокоена. Она лишь ответила, что «на борту будет полно спасательных шлюпок». Будет ли спасательной шлюпки достаточно для поддержания жизни г-жи Пендлтон в течение нескольких дней или даже недель в высоких арктических широтах — отдельный вопрос. Если же пассажиры смогут добраться до берега, будет ли компания Crystal или такие пассажиры, как г-жа Пендлтон, по закону обязаны возместить местному населению затраты на предоставление жилья, питания и оказание медицинской помощи нежданным туристам, привыкшим заказывать мартини с водкой у бассейна? Несмотря на оптимизм г-жи Пендлтон, необходима выработка четких планов и тем более создание региональной скоординированной системы для проведения поисково-спасательных работ.
Если мы опустимся на местный уровень, то станет очевидно, что на самом деле усилия местных властей по подготовке к реагированию в случае аварийных ситуаций и осуществлению поисково-спасательных работ не пустой звук. Почти во всех случаях в них принимают участие члены местных общин, часто волонтеры, иногда участвуют и представители частного сектора промышленности. В то же время, если обратить внимание на непосредственных исполнителей, можно не только увидеть плоды хорошо проделанной работы, но также и выявить оставшиеся недочеты. На местах имеется множество проблем, наиболее заметными из которых является несовершенство инфраструктуры и скромные возможности населения.
На передовой
В Исландии при населении немногим более 300 тыс. человек действует национальная волонтерская поисково-спасательная служба под названием ICE-SAR, в рамках которой работают 100 команд и тысячи отдельных граждан. Она была образована в начале XX века, когда экономика Исландии полностью зависела от рыболовства (сейчас оно является второй по величине отраслью промышленностью после туризма). В то время уставшие терять своих мужей в море жены рыбаков решили создать систему, которая позволила бы разыскивать пропавших подобным образом без вести людей. В наши дни в ICE-SAR принимают участие волонтеры, которые после прохождения двухлетней программы обучения получают разрешение на участие в поисково-спасательных операциях как на суше, так и в море и вдоль побережья Исландии.
В морских и прибрежных поисково-спасательных операциях используется почти 200 спасательных судов, оснащенных всем необходимым оборудованием. ICE-SAR работает совместно с Береговой охраной Исландии, которая является первым получателем тревожных сигналов. Как только береговая охрана получает подобный сигнал, она связывается непосредственно с соответствующим региональным управлением ICE-SAR. В настоящее время ICE-SAR является полностью добровольческой организацией, а ее финансирование, включая средства на приобретение всего используемого оборудования (вертолетов, лодок, автомобилей и т. д.), осуществляется в полной мере за счет продаж новогодних фейерверков (в отличие от береговой охраны, финансируемой из государственного бюджета).
До сих пор исландская служба ICE-SAR справлялась со своими задачами, но сможет ли она оказать помощь тонущему туристическому судну, имеющему размеры, сходные с размерами пассажирских судов, все чаще заплывающих в прибрежные воды страны? «Нет», — отвечает Кьяртан Оулафссон, глава прибрежной и морской поисково-спасательной группы. Это усугубляется вероятной перспективой того, что объемы туризма в Исландии будут продолжать расти, а также тем, что Гренландия и Исландия надеются на более тесное сотрудничество для привлечения большего числа туристов, в результате чего увеличится количество приходящих судов и трансграничных круизов.
Теперь обратимся к самому северу Норвегии, а именно к расположенному в Баренцевом море близ Хаммерфеста месторождению «Голиаф», разрабатываемому компанией Eni. Исторически Хаммерфест — это коммуна с развитым рыбопромысловым хозяйством, и она остается такой по сей день. Никто не заинтересован в предотвращении разливов нефти больше, чем сами рыбаки. В связи с этим в свое время по всей Норвегии была проведена скоординированная работа по организации готовности к реагированию в аварийных ситуациях, результатом которой стало создание Норвежской ассоциации по очистке морей для добывающих компаний (NOFO).
В случае разлива нефти NOFO, как координирующая организация, ответственна за тактическое и оперативное управление средствами, использующимися для устранения последствий. NOFO принадлежит нефтегазовым компаниям, добывающим нефть на норвежском континентальном шельфе, и находится под их управлением. Результатом работы NOFO стало учреждение компанией Eni плана действий в чрезвычайных ситуациях для
InnsatsGruppe Kyst (рабочей группы, действующей в прибрежной зоне) на месторождении «Голиаф». Эта рабочая группа была создана как «постоянно действующая организация по ликвидации аварий, в рамках которой рыболовные суда из провинции Финнмарк будут участвовать в мероприятиях по сбору нефтепродуктов». В распоряжении прибрежной службы реагирования в чрезвычайных ситуациях находится 30 рыболовных судов и в общей сложности более 100 членов экипажа. Суда переоснащены под работу с системами боновых заграждений легкой и средней тяжести. Все рыбаки ежегодно проходят обучение, и все они, как и волонтеры, работающие в прибрежных зонах, ежегодно получают зарплату, а также оплату рабочего времени.
Мысли о создании NOFO фактически восходят к ликвидации последствий разлива нефти с танкера Exxon Valdez, что в итоге привело к созданию на Аляске целого ряда Региональных гражданских экспертных советов (RCAC). На основании упомянутых экспертных советов в октябре 2014 года был создан Комитет по безопасности арктических водных путей (AWSC). Этот комитет представляет собой автономную группу с большим количеством участников, занимающуюся разработкой новых и документированием существующих наилучших методов обеспечения безопасной, эффективной и прогнозируемой среды для всех пользователей арктических водных путей.
Сюда также входят попытки уравновесить различные интересы, касающиеся арктических водных путей, в условиях увеличения объема морского движения отчасти в результате буровых работ на арктическом шельфе. Члены комитета делятся на три категории: охотники, предприниматели и представители других сфер. В конечном счете комитет предоставляет различным заинтересованным сторонам площадку для урегулирования разногласий, касающихся водных путей Арктики, без необходимости в регулятивном вмешательстве со стороны федеральных властей, позволяя, таким образом, избежать длительных бюрократических процедур.
Эти три примера свидетельствуют о едином желании всех местных общин Арктического пояса участвовать в поисково-спасательных мероприятиях. Такое участие, однако, требует определенных затрат. Мониторинг на местах и возможность реагирования в чрезвычайных ситуациях требуют значительных вложений, которые неизбежно должны быть предоставлены государственным и частным секторами. Океаны и моря Арктики необъятны по своим размерам, и чтобы подобные приведенным примеры стали нормой, а не исключением, необходим региональный подход к капиталовложениям в местные возможности общин (ресурсы, инфраструктуру и т. д.).
В настоящее время вся эта программа полностью зависит от продаж новогодних фейерверков. В Гренландии до сих пор нет ни официальной, ни волонтерской общинной системы на местах (аварийно-спасательными мероприятиями в Гренландии руководят ВМС и полиция Дании под управлением Арктического командования армии, расположенного в Нууке. В их распоряжении находятся два военных корабля и ряд патрульных судов наряду с двумя вертолетами авиакомпании Air Greenland, также расположенной в Нууке).
С другой стороны, в Норвегии финансирование осуществляется со стороны промышленности, а в случае с Аляской существует соглашение, что для создания широкого спектра необходимых ресурсов, таких как увеличение местных возможностей, учреждение и поддержание систем мониторинга, строительство портовой инфраструктуры и создание высокоскоростной системы связи через Интернет, что является очевидной необходимостью для обеспечения эффективности поисково-спасательных мероприятий, необходимы крупные капиталовложения со стороны предприятий государственно-частного партнерства. Важную роль играют и страховые компании. Что должны сделать Арктический совет и Международная морская организация, чтобы обеспечить обязательность возмещения ущерба страховыми компаниями местным жителям (а не только индустрии и пассажирам) в случае чрезвычайной ситуации?
В то же время, несмотря на то, что большинство правительств арктических стран и Арктический совет готовы оказывать консультативную помощь сообществам коренных народов, одними советами тут не обойтись. Для начала сам факт того, что обязывающие соглашения Арктического совета составлены под эгидой рабочих групп совета, а не его самого, отдаляет гарантированную вовлеченность шести постоянных участников из числа организаций коренных народов, участвующих в переговорах. Однако консультаций тоже явно недостаточно, потому что переговоры с общинами не равны формальному сотрудничеству с местными службами экстренного реагирования, и одни они не способны привести к созданию эффективной системы, которая сможет обеспечить чистоту и безопасность вод Арктики и проживающих в регионе людей.
До сих пор Арктический форум береговых охран в первую очередь занимался вопросами сотрудничества между национальными государствами на уровне их глав и критической оценки ресурсов каждого региона. Форум, однако, является подходящим местом для обсуждения событий на местах и критического осмысления лучших способов установления связи между местным и панарктическим уровнем сотрудничества, то есть вопросов, на которые его участникам следует обратить внимание в будущем.
Более того, эта организация идеально подходит для составления плана мероприятий, проводящихся на местах, изучения возможности их последующего расширения, а заодно и проработки слабых мест. Например, может ли NOFO служить моделью международного сотрудничества между Канадой и Гренландией или США и Канадой? Возможно ли создание подобной NOFO организации в сфере морских перевозок и особенно для тех транспортных компаний, которые собираются пользоваться арктическими маршрутами? Как показал случай с платформой Deepwater Horizon, поисково-спасательные мероприятия не всегда должны осуществляться сверху вниз. В некоторых случаях для них лучше подходит принцип «снизу вверх», и самой эффективной системой будет та, в которой оба принципа работают одновременно, создавая возможность оказания помощи в чрезвычайных ситуациях любой сложности.
В Арктике суверенитет сухопутных границ восьми государств остается неизменным, но в случае Северного Ледовитого океана возможно их расширение. Наряду с этими изменениями сотрудничество между национальными государствами в Арктике также растет. И все-таки общепринятое представление о том, как регулировать эти политические границы, часто оспаривается происшествиями, в которых не будут (в случае чрезвычайного происшествия на море) или уже не играют (в случае климатических изменений) роль границы, а также политические полномочия, действующие как в пределах, так и за пределами государственных границ.
По мере того, как Арктический совет развивается в сторону создания модели, способной вырабатывать более действенные политики, его задачей становится поиск эффективного способа внедрения управляющих структур местных прибрежных сообществ в свои региональные проекты по созданию надежных поисково-спасательных структур в Арктике. Местные арктические сообщества с нетерпением ждут несколько тысяч туристов в шортах-бермудах, готовых отправиться в путешествие по Северо-Западному проходу в этом августе, но для обеспечения их безопасности понадобится больше, чем «множество спасательных шлюпок».
Автор статьи является нансен-профессором в Университете Акюрейри в Исландии, а также старшим научным сотрудником Центра современной зарубежной истории им. Билла Грэма при Тринити-колледже в Торонтском университете. Ее последняя книга, вышедшая в 2014 году, называется «Политика арктического суверенитета: нефть, лед и инуитское управление» (The politics of Arctic Sovereignty: Oil, Ice and Inuit Governance).
