16 ноября 2016 года состоялось юбилейное 400-е заседание Совета Федерации на котором Председатель Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Вячеслав Штыров сообщил, что проект закона о развитии Арктики направлен в Правительство Российской Федерации. 24 ноября законопроект был обсужден на заседании президиума Совета по Арктике и Антарктике. Предыдущую редакцию законопроекта от 3 августа 2016 года (размещена в базе «Консультант плюс») наш журнал обсудил в материале «В ночи арктического законодательства свет все еще никак не забрезжит» со своим арктическим экспертом, членом Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Севера Михаилом Жуковым, с которым мы продолжаем обсуждение очередной редакции законопроекта.
Михаил Андреевич, чем новая редакция отличается от предыдущей?
Новая редакция во многих своих положениях сохраняет недостатки предыдущей, но есть и улучшения. Например, статья 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» сформулирована лучше, чем в предыдущей редакции, более корректно и экономно.
Что касается статьи 2 «Понятие «Арктическая зона Российской Федерации», то она исключена и ее место заняла статья 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», именуемая в новой редакции законопроекта «Основные понятия». Открывается статья преамбулой: «Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия», что учитывает замечание, сделанное в нашей прошлой беседе. Но в целом статья сохраняет прежние недостатки. В ней даются правовые определения понятиям, которые уже давно используются законодательством без кодификации, так как их содержание в необходимой мере определенно и в его отношении существует консенсус. Использование их в данном законопроекте не вносит в их трактовку никаких изменений. Правовое определение требуется только для понятий: «Арктическая зона Российской Федерации» и «Опорная зона развития». Определение понятия «Арктическая зона Российской Федерации» необходимо в связи с тем, что указ Президента России В.В. Путина от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» в части его географического содержания крайне неудачен и уже существует политическое решение о его совершенствовании, принятое на совместном заседании президиума Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики на тему: «О законодательном обеспечении социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации», проведенном 20 ноября 2015 года под председательством В.И. Матвиенко и Д.О. Рогозина. «Опорная зона развития» — новелла данного законопроекта и его содержательное ядро. Если определение понятия «Арктическая зона Российской Федерации» перенести в статью 3 «Состав сухопутных территорий, входящих в Арктическую зону Российской Федерации», а определение понятия «Опорная зона развития» — в начало главы 3 «Государственное регулирование в области экономического развития в Арктической зоне Российской Федерации», в статье 2 не останется нового содержания, требующего правового определения и ее можно сократить за ненадобностью.
Законопроектом предлагается следующее определение понятия «Арктическая зона Российской Федерации» (АЗРФ): «Арктическая зона Российской Федерации» – часть территории Арктики, в пределах которой Российская Федерация обладает суверенитетом, суверенными правами и юрисдикцией, включающая территории (части территории) субъектов Российской Федерации, земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса и находящиеся в пределах пространств, очерченных линиями, определяемыми международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, а также внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации, воздушное пространство над указанными территориями и акваториями, а также исключительную экономическую зону Российской Федерации и континентальный шельф Российский Федерации.
Мы уже говорили ранее о том, что такое определение содержит положения, чреватые повторением истории, когда вторая редакция Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу — утверждена Президентом России Д.А. Медведевым 18.09.2008 № Пр-1969 (далее – Основы госполитики) вызвала на международном уровне жесткие обвинения нашей страны в попытке экспансии за пределы национальных границ. Основы госполитики декларировали, что в АЗРФ входят: «…исключительная экономическая зоны и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом». Хотя это и был прямой отсыл к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, реакция других государств была настолько острой, что уже через 5 дней (23.09.2008) после утверждения Основ госполитики Департамент информации и печати МИД России вынужден был дать официальные комментарии по поводу опасений, что подготовка федерального закона о южной границе АЗРФ представляет попытку одностороннего «раздела» Арктики с использованием рычагов внутреннего законодательства и является свидетельством пренебрежения Россией международным правом (подробнее на сайте «Арктика сегодня» в тексте «Материалы к определению критериев выделения Арктической зоны Российской Федерации»). Нужно учитывать, что словосочетание: «Арктическая зона Российской Федерации» на английский язык переводится как Russian Arctic, что на Западе психологически воспринимается совершенно однозначно — все, что включается в Арктическую зону Российской Федерации русские считают своим.
В чем конкретно запутались разработчики законопроекта?
В соответствии с определением АЗРФ — часть территории Арктики, в пределах которой Российская Федерация обладает суверенитетом, суверенными правами и юрисдикцией, включающая … исключительную экономическую зону Российской Федерации и континентальный шельф Российский Федерации. Но в их пределах Российская Федерация обладает лишь ограниченными суверенными правами.
Проблема заключается в следующем. Внутренние морские воды и территориальное море являются пространством внутри государственных границ, в пределах которого Россия обладает всей полнотой суверенных прав и которое со всеми основаниями может быть включено в состав Арктической зоны России без каких-либо дипломатических осложнений. За пределами государственной границы располагаются две категории акваторий — исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в отношении которых Россия имеет различный объем ограниченных суверенных прав, определяемых международным договором — Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года и соответствующими федеральными законами (Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и Федеральный закон от 30.10.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»). Декларация о включении этих акваторий в состав Арктической зоны России, исходя из предыдущего опыта, будет трактоваться приарктическими государствами как попытка экспансии.
Необходимо учитывать также и то обстоятельство, что исключительная экономическая зона России в Арктике пространственно определена и Российская Федерация располагает ее твердо установленными и международно признанными границами. Что касается континентального шельфа Российской Федерации в Арктике, то северная граница шельфа не определена и вопрос этот находится в компетенции Международного органа по морскому дну. В результате, Российская Федерация обладает в Арктике континентальным шельфом номинально. До решения Международного органа по морскому дну в отношении российской заявки арктический континентальный шельф России как конкретное географическое пространство не существует в качестве свершившегося факта в системе международных отношений. На сегодняшний день это абстракция, которая потенциально имеет право на превращение в реальность, но превращение это еще непонятно когда произойдет (подробнее вопрос освещен в материале «Прирасти студеными морями»).
Ничто не мешает России включить в состав своей Арктической зоны внутренние морские воды и территориальное море. Это самые важные акватории для реализации задач развития Арктической зоны России – пространства морских портов, заливов, проливов, прибрежного мелководного шельфа. Что касается исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, то в связи с их положением за пределами государственной границы на них можно распространить режим АЗРФ в части стимулирования хозяйственной деятельности, осуществляемой в соответствии с положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и национальным законодательством. Что касается режима свободного судоходства в пределах исключительной экономической зоны и континентального шельфа, то в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года Российская Федерация обладает правом регулирования судоходства в целях обеспечения экологической безопасности покрытых льдом акваторий, что и реализовано в федеральном законодательстве.
Таким образом, вся статья 2 предыдущей редакции законопроекта сведена к указанному определению состава АЗРФ?
Нет. Описание состава АЗРФ продолжается в статье 3 «Состав сухопутных территорий, входящих в Арктическую зону Российской Федерации», в которой сохраняется слово «сухопутные», которое необходимо убрать, потому что территории сухопутными являются по определению и несухопутных территорий не существует. Сухопутными бывают транспортные средства и пути сообщения, а территории – материковые и островные, что многократно рассмотрено в материалах Интернет-сайта «Арктика сегодня». Если разработчиками указа Президента России однажды была допущена ошибка — не нужно ее тиражировать, перенося из одного документа в другой. Нужно ее исключить, создав другой правовой прецедент, на который будут ориентироваться в последующей правовой практике.
Пункт 2 названной статьи: «Правительство Российской Федерации обладает правом установления критериев определения состава сухопутных территорий, входящих в состав Арктической зоны, и внесения на их основе предложений Президенту Российской Федерации по изменению состава сухопутных территорий Арктической зоны» сформулирован не в свойственным правовым актам повелительном или изъявительном наклонении, а в сослагательном наклонении, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации может делать, а может и не делать. И если оно не делает, то кто делает? Или определение состава Арктической зоны будет осуществляться без критериев вообще и даже без какого-либо участия Правительства Российской Федерации?
Что еще Вас не устраивает в законопроекте?
В статье 4 «Правовая основа регулирования отношений в области развития Арктической зоны Российской Федерации» правовому закреплению подвергаются самоочевидные понятия и представления, по поводу понимания которых у общества разночтений не существует. Статья может быть сокращена. Аналогична ситуация со статьями главы 2 «Государственное управление в области развития Арктической зоны Российской Федерации», в которых не содержится никакого нового значимого смыслового наполнения и которые также без какого-либо ущерба могут быть сокращены.
Если текст законопроекта сокращать такими темпами, что останется? Есть ли в законопроекте какое-либо значимое содержание, оправдывающее его подготовку?
Смысловым ядром законопроекта и его главным содержанием является глава 3 «Государственное регулирование в области экономического развития в Арктической зоне Российской Федерации», а понятие «опорная зона развития» — новеллой в национальном законодательстве и новым инструментом развития. Однако, «опорная зона развития» определяется законопроектом как комплексный проект социально-экономического развития Арктической зоны, что является очередным примером крайне неаккуратного, неадекватного использования русского языка разработчиками законопроекта, в то время как языковая грамотность — фундамент грамотности правовой. Греческое слово «зона» в переводе означает пояс и имеет два основные значения:
а) территория, отграниченная периметром (физическим или нормативно установленным) от окружающих территорий с другим правовым режимом;
б) линия или полоса оконтуривающая некоторую территорию (например, пограничная зона).
Сама по себе зона проектом развития быть не может, не говоря даже о единственной нехорошей ассоциации — ГУЛАГ как хозяйственный проект. Но и он не может быть редуцирован до понятия «зона». Для комплексных проектов социально-экономического развития Арктической зоны лучше подобрать другой термин, исходя из того, что к локализованной территории привязывается специфический режим хозяйственного регулирования, а для проектов базовой характеристикой являются не пространственная привязка, а целевая функция, условия реализации и участия в нем. С учетом этих обстоятельств и сфокусированости законопроекта на инфраструктурном компоненте развития, что можно заменить наименование «опорная зона развития» на «опорная сеть развития», так как опорная сеть описывается перечнями объектов, не пространственными характеристиками.
Что в Арктике является собственно опорными зонами?
Это крупные транспортные узлы и инфраструктурно развитые зоны промышленного освоения. В российской Арктике такие критически важные опорные зоны уже существуют и в их создание в свое время были вложены огромные средства. Но в части из них значимые в масштабах национальной экономики проекты уже реализуются, и в новых проектах острой потребности нет, а в другой части масштабные экономические проекты не будут реализовываться еще какое-то время. Роль этих объектов именно как опорных зон от этого не уменьшается. Например – порт Хатанга со взлетной полосой, способной принимать дальнюю и тяжелую грузовую авиацию. В перспективе Хатанга станет центром разработки минеральных ресурсов региона, но время это пока не наступило.
Как видят опорные зоны развития разработчики законопроекта?
В соответствии с законопроектом (ст.7,8,9) опорные зоны формируются как комплексные проекты, организуемые и реализуемые федеральными ведомствами на основе преимущественно бюджетного финансирования и контролируемые Правительством Российской Федерации. Это принципиально новый подход. Ранее в качестве основы государственной политики декларировался всемерный уход государства из хозяйственной сферы и ставка на привлечение частного бизнеса посредством проецирования на конкретные территории льготных условий хозяйствования. С этой точки зрения положения законопроекта являются революционными и соответствуют новой тенденции, в рамках которой переосмысляется роль государства в экономике, как, например, в проекте доклада Росимущества «О повышении эффективности управления госимуществом» («Ведомости» 11.11.2016).
Стратегия государственного проектного управления развитием территории АЗРФ сама по себе не может не приветствоваться, так как она уже хорошо зарекомендовала себя в другие исторические эпохи. Проблема – в качестве исполнения, что по тексту законопроекта пока оценить невозможно. Описываемый в законопроекте механизм проектного управления соответствует практике разработки и реализации государственных (федеральных) целевых программ. Текстуально в этой части законопроект представляет собой элементы порядка разработки и реализации целевых программ, уже закрепленного нормативными и инструктивными документами более низкого уровня. Поднимать порядок проектирования и реализации проектов опорных зон развития на уровень федерального закона нет никакой необходимости. По нашему мнению он должен находиться в зоне оперативного регулирования Правительства России, так как неизбежно будет нуждаться в совершенствовании в процессе применения. Что касается особенностей регулирования хозяйственной деятельности в рамках проектов опорных зон развития, законопроект их не рассматривает и никаких мер повышения привлекательности опорных зон или АЗРФ в целом не предусматривается.
Среди положений главы 3 законопроекта следует указать на пункт 10 ст. 7, предусматривающий прекращение функционирования опорной зоны признанием утраты силы постановления Правительства Российской Федерации о формировании опорной зоны. Дело в том, что опорные зоны по изначальному своему смыслу являются комплексом объектов долгосрочного пользования, создающихся для использования в стратегической перспективе. Единомоментно прекратить после достижения поставленных целей можно проекты и целевые программы, но не опорные зоны. Это еще одна из причин для изменения неудачного наименования: «опорная зона развития» и приближения к реальному содержанию, описывающему не территорию с особыми параметрами, а деятельность с особыми целевыми функциями. Варианты «опорная сеть развития» или «опорный каркас развития» в этом смысле являются не самыми оптимальными, а компромиссными, но лучшими, чем «опорная зона развития».
Пункт 2 ст. 7 законопроекта, предусмотрев, что проект решения Правительства Российской Федерации о формировании опорной зоны подлежит обязательному согласованию, дает закрытый список федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в конкретных сферах управления. При этом пропускаются ведомства, уполномоченные в самых важных для инфраструктурных проектов сферах управления: транспортного обеспечения, энергетики и связи. Указанный пункт, редакция которого неудачна, целесообразно сократить до указания на согласование в установленном порядке.
Если механизм проектного управления представляет собой лишь элементы порядка разработки и реализации программ, то он имеет пунктирный характер, не прописан в полном объеме?
Это так. Например, почти не отражено участие в этом процессе арктических регионов. Достаточно подробные и технологически корректные предложения в этой сфере сделаны руководством Мурманской области, но область традиционно представляет в федеральный центр хорошо проработанные предложения и также традиционно они отправляются в корзину.
Кроме опорных зон развития есть ли еще что-нибудь значимое и важное в законопроекте?
Глава 4 «Государственное регулирование в области природоохранной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» содержит единственное содержательное положение о применении повышающих коэффициентов при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду АЗРФ, сформулированное в изъявительном наклонении (пункт 2 ст. 10). Учет же повышенной уязвимости природных объектов и длительности восстановления нарушенных экологических систем не привносит ничего нового в экологическое законодательство. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает учет специфики территорий в статье 3. «Основные принципы охраны окружающей среды» и в статье 22. «Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду».
Аналогично и с положениями глав:
5. «Государственное регулирование в области развития транспортной системы Арктической зоны Российской Федерации»;
6. «Государственное регулирование в области социального развития Арктической зоны Российской Федерации»;
7. «Государственное регулирование в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и территорий в Арктической зоне Российской Федерации»;
8. «Развитие информационно-телекоммуникационной среды в Арктической зоне Российской Федерации».
Положения данных глав, адресованные сферам отраслевого законодательства, находящихся за пределами компетенции ведомства-разработчика законопроекта, нормативно закрепляют самоочевидные положения, сформулированные декларативно и не вносящие ничего принципиально нового в перечисленное отраслевое законодательство. Указанные главы также могут быть сокращены.
Таким образом, опорными зонами развития содержание законопроекта по существу исчерпывается?
Да, именно к такому заключению и пришло вчерашнее заседание президиума Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации. Соответственно возникла проблема: что делать? Поручение было написать один закон, а написали другой — закон об опорных зонах развития.
И что решили делать?
Председатель Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации Вячеслав Анатольевич Штыров подвел итог дискуссии и сказал, что разработка законопроекта, объемлющего все основные проблемы развития АЗРФ потребует много времени и целесообразно продвигаться поэтапно. Пока примем раздел, регулирующий порядок создания опорных зон развития как новый инструмент социально-экономического развития. Следующими шагами в рамках новых законодательных актов будут решаться остальные проблемы арктических территорий. Штыров также дал ясное объяснение опорных зон развития. Он сказал, что это все-таки территории, в рамках которых реализуется определенная сумма проектов и которые выступают в качестве «локомотивов роста» и обеспечивающих центров для более обширных окружающих территорий. В настоящее время в Правительстве России обсуждается разделение всей территории АЗРФ на 8 экономических макрорегионов, внутри которых будут созданы опорные зоны развития в качестве функциональных ядер этих территорий.
Каково ваше мнение об этих предложениях?
Они разумны. Нужно идти от этапа к этапу. Разумно и видение опорных зон развития в качестве функциональных ядер, к которым привязываются окружающие арктические территории. Просто из текста законопроекта это пока не следует. Я подозреваю, что Вячеслав Анатольевич в очередной раз нашел буквально на ходу развязку логического тупика и спас тем самым Минэкономразвитие России от очередного конфуза. Меня смущает только одно. Если закон об опорных зонах развития будет принят как закон о развитии Арктической зоны Российской Федерации, поручение будет закрыто, и для нового поручения нужно будет придумывать какое-то новое основание.
«Следствие закончено. Забудьте»?
Ну, да. Формально вопрос будет решен, а значит и закрыт.
И как быть?
Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрий Игоревич Азаров высказал мнение, что целесообразно рассмотреть и возможность принятия данного закона как закона об опорных зонах развития. Комитет будет рассматривать этот вопрос 28 ноября.
А Ваше мнение?
Поскольку последние этапы работы над законопроектом проводились в соответствии с решениями совместного заседания президиума Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики 20 ноября 2015 года, решениями заседания президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики 9 марта 2016 года, будет технически не очень сложно на уровне указанных организаций подготовить предложение о внесении изменений в План мероприятий по реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Поручение разработать законопроект «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» целесообразно заменить на поручение разработать систему законодательных актов о развитии Арктической зоны Российской Федерации. В этом случае можно будет во исполнение плана принять закон об опорных зонах развития АЗРФ и продолжать далее разработку других законопроектов о различных аспектах развития АЗРФ. Причем вопросы развития, относимые к полномочиям отраслевых ведомств, будут им и поручены. Соответственно специализированные главы законопроекта: «Государственное регулирование в области природоохранной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», «Государственное регулирование в области развития транспортной системы Арктической зоны Российской Федерации», «Государственное регулирование в области социального развития Арктической зоны Российской Федерации», «Государственное регулирование в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и территорий в Арктической зоне Российской Федерации», «Развитие информационно-телекоммуникационной среды в Арктической зоне Российской Федерации», а также другие аналогичные, предлагаемые экспертами и регионами, будут разрабатываться компетентными профильными ведомствами.
На этом функции Минэкономразвития России будут исчерпаны?
Вовсе нет. Проблема АЗРФ заключается в специфических условиях хозяйствования – внеэкономическом северном удорожании в его экстремальных арктических формах, что ведет к заведомому неравенству конкурентных условий. Задача законопроекта в выравнивании конкурентных условий хотя бы частично. Именно этого ждут от законопроекта регионы. Без этого развиваться могут только высокомаржинальные направления деятельности, которых всегда очень немного. Все виды деятельности с низкой или средней маржой, которых большинство, будут стагнировать. Но без них экономика регионов будет однобокой, несбалансированной и крайне зависимой от рыночной конъюнктуры. Об этом говорил и Вячеслав Анатольевич Штыров. Меры эти должно вырабатывать и обосновывать Минэкономразвития России, как профильное ведомство, располагающее соответствующими подведомственными исследовательскими организациями.
Почему оно это не делает? Не знает как? Нет предложений?
Предложения есть. Например, очень хорошо сформулированный, взвешенный и адекватный специфике Арктики пакет предложений подготовила Мурманская область. Это достаточно обширный документ, подготовленный в полном соответствии со стандартами законотворческой деятельности и нет смысла его здесь пересказывать. Будет очень жалко, если в очередной раз министерство от него отмахнется. Схожие предложения делались и нами еще к редакции законопроекта от 14.07.2016, которые в целях ознакомления выкладываем на сайте «Арктика сегодня».
