Новейшие планы многоцелевого развития Арктической зоны России — амбициозный и в то же время насущно необходимый для страны стратегический проект, который по своей значимости сравним с легендарными атомным и космическим проектами
Как Россия продвигалась на Север
Продвижение России на восток и на север столетиями было связано в первую очередь с тем, что, когда истощались одни ресурсы, приходилось идти все дальше — за другими. Это движение всегда было за каким-то уникальным, дорогостоящим и очень доходным с точки зрения его реализации на удаленных рынках видом сырья. Характеризуя этот процесс, известный российский историк Александр Эткинд ввел словосочетание «баррели меха», которое связывает XVI век с XX и XXI веками. Вначале целью продвижения была пушнина, ради которой можно было идти далеко на восток и ради которой осваивались территории и вовлекались в орбиту России народы. В советское время эту цель сменили другие. Это уникальные месторождения полезных ископаемых: никель — Норильск, уголь — Воркута, нефть — Ухта, газ — Уренгой, золото — Колыма, алмазы — Якутия. Каждый раз Россия шла за тем, что давало очень высокую отдачу.
Как отмечает Валерий Крюков, главный редактор журнала ЭКО, член-корреспондент РАН, заместитель директора Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, «хотя история российского присутствия в Арктике составляет несколько веков, практически все, что определяет хозяйственный и расселенческий облик российской Арктики, было создано в течение относительно непродолжительного по историческим меркам советского периода ее освоения». Именно тогда за Полярным кругом начались поиски, а затем и промышленная добыча ценнейших полезных ископаемых, был освоен и оснащен всей необходимой инфраструктурой (от ледоколов до метеостанций) Северный морской путь (СМП), была создана сеть постоянных населенных пунктов, портов и аэродромов, начались систематические научные исследования Арктики.
В это же время от Кольского полуострова до Чукотки протянулся пояс военно-морских и авиационных оборонных баз, была разработана специальная система гарантированного жизнеобеспечения арктических территорий и стимулирования работников («северный завоз», «северные коэффициенты и надбавки» и т. п.).
Период трансформации и возвращение в Арктику
Все созданное в советской Арктике, отметил Валерий Крюков, было закономерным результатом политики, в которой доминировала государственная собственность и отсутствовали свободное ценообразование и конкуренция. Очень многое осуществляли по принципу «мы за ценой не постоим», когда труд ничего не стоил, когда транспортные тарифы и транспортная схема определялись исходя из политических приоритетов. Понятно, что сегодня полное воспроизводство советских принципов управления и развития арктической зоны невозможно, да, вероятно, и не нужно. Тем не менее этот опыт требует тщательного изучения и заимствования ряда элементов.
В период, последовавший за распадом Советского Союза, Россия утратила позиции стабильного, гарантированного и устойчивого присутствия в своей собственной арктической зоне. Стремительно утрачивался потенциал созданных в советское время производств, сокращалось число привлекательных рабочих мест, что делало естественным отток населения, долгие годы не функционировал Северный морской путь и почти прекратил существование ледокольный флот, резко сократилось авиасообщение. Арктическая зона страны становилась все менее связанной с остальными территориями России.
Возвращение современной России в Арктику было намечено в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных президентом страны 18 сентября 2008 года. Положения этого документа были переосмыслены и значительно расширены в 2013–2014 годах, когда были опубликованы «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (утверждена президентом РФ 8 февраля 2013 года) и государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» (утверждена постановлением правительства РФ 21 апреля 2014 года), а также указ президента РФ от 2 мая 2014 года № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».
Эти документы обозначили стратегические интересы России в Арктике. В первую очередь это использование Арктической зоны РФ в качестве стратегической ресурсной базы страны и использование СМП в качестве единой транспортной коммуникации России в Арктике. Также в качестве важнейших приоритетов программные документы зафиксировали сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества, а также сбережение уникальных экологических систем.
С учетом особенностей Арктики, ее суровых климатических условий, низкой плотности населения и очагового характера промышленно-хозяйственного освоения территорий в качестве ключевого подхода к развитию Арктической зоны правительством было предложено при развитии Арктики опираться на так называемые опорные зоны. Такие зоны, по мнению правительства, обеспечат целостный подход к развитию территории на принципе взаимоувязывания всех отраслевых мероприятий, что позволит сократить все виды затрат.
Помимо привязки к СМП и очевидного ресурсного потенциала каждая опорная зона обладает своей промышленно-производственной спецификой:
— Мурманск, являясь «Западными воротами Севморпути», может стать крупным логистическим центром, своего рода «Северным Сингапуром»; также не стоит забывать про его рыбохозяйственный и судоремонтный потенциал;
— Архангельская область имеет потенциал крупного центра деревообработки и целлюлозно-бумажной промышленности, а также арктического учебного и научно-исследовательского центра;
— Ненецкая автономная область может стать центром нефтепереработки, а Ямал — центром газопереработки;
— продолжит развитие Норильский промышленный район;
— начнется освоение залежей редкоземельных металлов Чукотки и Якутии.
По задумке правительства, реализация проектов развития «опорных зон» окажет позитивное влияние также на благосостояние прилегающих территорий, которые в инфраструктурном плане связаны с Арктикой и на которых может формироваться грузовая база для СМП или производиться переработка арктических ресурсов. Будут сформированы технологические цепочки и государственный заказ на технологии, технику и кадры для арктических нужд.
Арктика — это игра вдолгую
Государственная политика в отношении Арктики, отмечают Валерий Крюков и Александр Пилясов, директор Центра экономики Севера и Арктики совета по изучению производительных сил Минэкономразвития и РАН, должна строиться на понимании того, что в доставшейся нам системе была другая конфигурация инструментов, другие измерители эффективности, другие режимы работы, в ней по-другому даже бурили скважины, по-другому вскрывали пласты, чем в остальном мире. Разные социально-политические системы создавали разные производственно-технологические системы. Скажем, в США вы можете из точки «А» в точку «Б» попасть по многим путям, и отсюда возникает естественным путем соревновательность. В СССР же, если от точки «А» до точки «Б», то есть к конкретному заводу, нужен был только один путь, то инфраструктура с высокой степенью разветвленности была не нужна. Поэтому у нас вся производственная деятельность носит естественно-монопольный характер. И двадцать пять лет развития новой России мало что изменили.
Программа государственной деятельности в Арктике должна основываться на оценке временных рамок и сроков перехода от одной системы к другой. В частности, как отметили Валерий Крюков и Александр Пилясов, денежные власти должны осознать, что государственная экономическая политика в Арктике должна основываться на сочетании инженерного и финансово-экономического знания, а не только на финансовых подходах.
Есть сферы нормативного правового регулирования, где должны учитываться факторы чрезвычайно высокой дифференциации условий исключительно разнообразной территории Российской Федерации. Одинаковая налоговая нагрузка на одинаковые виды деятельности на юге России и в Арктике предопределяет неконкурентоспособность арктической экономики, производимых здесь услуг и продукции, снижает инвестиционную привлекательность Арктической зоны.
Линейный подход к Арктике — сегодня добыча ресурсов нерентабельна, поэтому уходим из Арктики и вернемся с новым конъюнктурным циклом — неспособен обеспечить стратегические интересы России. Как сказал Валерий Крюков, «нужно понимать, что Арктика — это игра вдолгую. Масштабное хозяйственное освоение Арктики и Севера — это всегда волновые процессы, встроенные в мировые цены, о чем бы ни шла речь: о мехах, золоте или нефти, — детерминированные конъюнктурой мировых рынков. Но арктическая политика не должна зависеть от этих волн, она должна быть последовательной и целеустремленной».
По мнению Александра Пилясова, «не только добыча углеводородов, но и обеспечение «социальной ценности», сохранение окружающей среды и среды обитания коренных народов, национальная идентичность и безопасность и т. д. — все это должно быть отражено в нормах, правилах и процедурах, направленных на решение вопросов освоения нефтегазовых ресурсов в Арктике». С прагматической, экономической точки зрения освоение ресурсов в высоких широтах требует своевременного создания новых технологий, активного развития инновационных процессов (к этому подталкивают условия освоения месторождений), поощрения имеющихся и формирования новых поставщиков и подрядчиков (как продукции производственно-технического назначения, так и непроизводственных услуг). При этом все северные территории мира на планете больше всего озабочены экологически безопасным ведением работ — от стадии поиска до транспортировки готовой углеводородной продукции.
Пока же, по мнению многих экспертов, из поля зрения авторов «Стратегии…» 2020 года полностью выпали вопросы управления недрами и формирования в арктическом нефтегазовом секторе привлекательной инновационно ориентированной среды. Время, когда должна начаться реализация проектов освоения шельфовых месторождений Арктической зоны Российской Федерации, уже «на пороге», а научно-технические и прочие заделы, как отмечают эксперты, практически на нулевом уровне. Само по себе вливание государственных средств, равно как и льготы, не являются стимулом и основанием для реализации долгосрочных и рискованных проектов.
Главный проект — связать Арктику с Югом Сибири
В Сибири за последнее 30–40 лет сложилась очень странная экономика. Есть северная часть, которая работает на «транспортные плечи», то есть на восток и на запад, и есть южная экономика, которая с ней вообще не связана.
Более стабильным было бы построение связи экономики Арктики с экономикой юга Сибири. Для России вообще критично, чтобы пояс Транссиба, с его обрабатывающей промышленностью, с аграрными базами, работал в связи с Арктикой.
Как говорят эксперты, «у России два обруча — Транссиб и Севморпуть». Их скрепление — гарантия целостного развития страны. Проектировать Арктику нужно из «тыловых баз» Юга перетоками знаний, инноваций. Раньше Север снабжали с Юга продовольствием. Сегодня приоритет должен быть за интеллектуальной подпиткой.
Вот почему, по мнению Николая Похиленко, директора Института геологии и минералогии СО РАН им. В. С.Соболева, академика РАН, интересно освоение, например, Томторского месторождения редкоземельных металлов и Попигайского алмазного месторождение, которые способны предоставить востребованный экономикой юга Сибири и емкий по стоимости хай-тек продукт. То есть в данном случае как раз связать Север и Юг.
Однако для реализации этого, как и других, проектов и всей системы связей юга Сибири, Урала и Арктики необходимо развивать инфраструктуру региона. Специалисты отмечают в первую очередь такие проекты, как Северный широтный ход и Белкомур (см. «Магистрали будущего»). Имеется также ряд крупных проектов автомобильных дорог в Восточной Сибири.
Развитие этих проектов позволит превратить зону Сибири от Урала до Комсомольска-на-Амуре в тыловую часть Арктики, используя промышленный и технологический потенциал южно-сибирских промышленных и научных центров для разработки и поставки в Арктику необходимой техники, решения научных и инжиниринговых проблем Арктики.
Понятно, что в Арктике трудно образовывать новые крупные населенные пункты. Тем более необходимо поддерживать уже существующие, базовые города, которые организуют вокруг себя все прилегающее пространство. Эти приполярные города и города юга Сибири должны стать поставщиками вахтовой рабочей силы, обслуживающей крупные арктические проекты. В городах юга Сибири должны быть также развиты медико-биологические учреждения, научно-исследовательские и инжиниринговые центры, обслуживающие Арктику.
Новые подходы к развитию Севморпути
На этапе продвижения нашей страны на восток был найден новый транспортный путь — СМП. Затем в условиях социалистической индустриализации создана его транспортная система. На нынешнем этапе требуется найти его место в новых политических и экономических реалиях.
«Уже сейчас, — отмечает Вячеслав Штыров, член Совета федерации, председатель Экспертного совета по Арктике и Антарктике при Совете федерации, — углеводородная промышленность порождает огромное количество грузов, которые постоянно должны вывозиться из Арктики. Строится порт Сабетта, и это первенец нефтегазового комплекса. Планируется, что из него будет уходить сжиженный газ. По совокупности там набирается от тридцати до пятидесяти миллионов тонн грузов. И их просто невозможно перевезти так, как делали раньше, караванами, которые двигаются все вместе. Сейчас суда должны выходить через каждые сутки. Им должен быть обеспечен проход. И как только появится такой проход, тогда сразу появится перспектива использовать его и для контейнеров из Юго-Восточной Азии».
Чтобы обеспечить постоянное функционирование Северного морского пути, необходимо восстановить полноценное функционирование портов вдоль него, начиная от Мурманска: Мурманск, Архангельск, Амдерма, Диксон и т. д.
Сейчас ставится задача сделать СМП транзитным. Для этого, как отметил Валерий Крюков, традиционный маршрут не подходит, так как местами, особенно на востоке, он мелководен, и по нему не смогут пройти крупные корабли тоннажем свыше 100 тыс. тонн, а при меньшем тоннаже СМП будет просто нерентабельным. Вот почему китайцы, осуществляя свои экспериментальные проводки, идут значительно севернее. Поэтому и нам свои базы нужно будет во многом перестраивать, нам нужны будет новые системы связи и новые системы навигации. Поскольку в Арктике не в полной мере действуют GPS и ГЛОНАСС, то нужно создавать новую группировку спутников.
Нельзя развивать только крупные проекты
«Развитие Арктики не должно попадать в зависимость от крупных проектов, — считает Александр Пилясов. — Символом Арктики должны стать не только крупные проекты, новые Уренгои и Норильски, но развитая инновационно ориентированная среда, опирающаяся в своем развитии на малый и средний бизнес в самых разных областях экономики».
Тем более что, как отмечает Валерий Крюков, новые газовые месторождения, которые расположены на территории полуострова Ямал, на шельфе Карского моря, в Печорском море, во-первых, кратно меньше тех, которые находятся сейчас в разработке, во-вторых, кратно дороже. Соответственно, при такой ценовой волатильности, которая сейчас характерна для рынка газа и нефти, они на пределе рентабельности для крупных компаний. Эксперты задаются вопросом, почему бы тому же «Газпрому», который эксплуатирует только сверхэффективные, крупные месторождения, не передать остальное малым компаниям?
«Существует также очень разветвленный сервисный сектор, который должен стать местом приложение сил малых компаний, — отмечал Валерий Крюков. — В России сегодня эти функции выполняют, как правило, подразделения крупных компаний. Немобильность всей этой структуры, которая сегодня обеспечивает функционирование северной экономики, тянет ее назад».
Еще есть проекты, связанные с развитием морехозяйственного комплекса на инновационной основе, есть алмазы Анабара, золоторудные рассыпные месторождения. Есть проекты — Урал промышленный, Урал полярный, которые пока не состоялись; это обычно объясняют тем, что не подтвердился потенциал по твердым полезным ископаемым на полярном Урале. Однако, по мнению экспертов, дело в том, что эти проекты пытались реализовать по прежней схеме сверхкрупных объектов.
Пока же, по мнению экспертов, вопросы формирования в арктическом нефтегазовом секторе привлекательной инновационно ориентированной среды полностью выпали из поля зрения государства.
«В той же Норвегии доля участия местных небольших подрядчиков в нефтегазовом секторе от 60 до 70 процентов. При этом Норвегия стремится не столько к увеличению или сдерживанию темпов снижения добычи углеводородов, сколько к определенному высокому уровню социальной ценности извлекаемого сырья», — заметил Валерий Крюков.
Под социальной ценностью понимается совокупность всех эффектов для общества от освоения нефтегазовых ресурсов начиная с налоговых поступлений и заканчивая ростом квалификации рабочей силы и повышением научно-технического уровня промышленности. Для решения последней задачи в Норвегии значительное внимание уделялось и уделяется росту «норвежского контента» в товарах и услугах, потребляемых нефтегазовым сектором. При этом складывается парадоксальная ситуация: добыча нефти и газа не растет, а социальная ценность имеет тенденцию к росту. «Норвежский контент» в 1970-е годы находился в интервале от 40 до 50%. С 1980 года норвежские подрядчики устойчиво обеспечивают почти 60% поставок на шельф Северного моря, причем добиваются этого результата в острейшей международной конкуренции.
Экологическая безопасность в системе государственного управления Арктикой
Планирование деятельности в сфере обеспечения экологической безопасности особо актуально для Арктического региона, где решение экологических проблем должно осуществляться при строгих ограничениях на хозяйственную, научную и туристическую деятельность. Необходимо активное резервирование в Арктике таких территорий, как национальные парки и заповедники. «Поиск баланса между освоением ресурсов Арктики и сохранением уникальных особенностей этой уникальной экосистемы — действительно глобальный вызов, — отметил Александр Пилясов, — так как Арктика является одним из наиболее чувствительных к загрязнению окружающей среды регионов».
В Арктической зоне РФ и на прилегающих территориях работа по выявлению и идентификации экологических «горячих точек» была начата еще в конце 1990-х годов. В результате в регионе выявлено около ста «горячих точек». При этом было выделено пять основных экологических проблем: загрязнение окружающей среды; изменение биологического разнообразия и сокращение запасов биоресурсов; деградация земель и нарушение условий землепользования; ухудшение среды обитания коренного населения и условий их традиционного природопользования; негативные последствия и угрозы происходящих глобальных изменений климата.
Работа по очистке российской Арктики от загрязнений в настоящее время стали важнейшими в деятельности не только экологов, но и представителей власти и бизнеса арктического региона.
Самые значительные накопления загрязняющих веществ и нарушения арктических природных ландшафтов происходили еще в 1930–1980-х годах, когда шел процесс интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов в регионах Севера России. Экологические и социальные последствия от очагового промышленного освоения и развития в тот период не подсчитывались, что привело к формированию импактных районов с сильными техногенными нарушениями природной среды.
Вместе с тем, как отметил Александр Пилясов, по оценкам зарубежных и российских ученых и экспертов окружающая среда большей части Арктической зоны России остается менее загрязненной и сравнительно мало нарушенной, в отличие от многих районов Северного полушария на территории других арктических стран. Это подтверждает и космический мониторинг обстановки.
